Presentazione

Come è organizzato il Piano, i vari gruppi di elaborati e le relazioni che intercorrono fra di essi. In un percorso guidato, gruppo per gruppo, i contenuti, le finalità e le caratteristiche degli elaborati del Piano per aiutare la comprensione dei temi generali e guidare a una più mirata ricerca su questioni specifiche sapendo cosa cercare e dove trovarlo.

Il Piano Regolatore è costituito da una serie di elaborati cartografici, dalla Relazione, dalle Norme Tecniche e dalle Guide agli interventi.
Tutti gli elaborati sono raggruppati in categorie a seconda del loro valore prescrittivo, gestionale, descrittivo, indicativo e per la comunicazione.

Relazione	Norme Tecniche di Attuazione

Elaborati prescrittivi	Elaborati gestionali

Elaborati descrittivi	Elaborati indicativi

Elaborati per la comunicazione

Le norme tecniche che guidano l'attuazione
Al principio della equità di trattamento, perseguito con la perequazione urbanistica, sono ispirati i contenuti e l'organizzazione delle Norme Tecniche di Attuazione, tutte tese, all'interno delle diverse e specifiche situazioni della trasformabilità, ad un identico trattamento di tutti i proprietari nei processi di trasformazione urbanistica per l'attribuzione non discrezionale dei diritti edificatori sulla base della disciplina urbanistica previgente, dello stato dell'edificazione esistente e della sua legittimità, del perseguimento dell'interesse pubblico e generale.

Più in particolare gli obiettivi sono:
- l'ampliamento dell'intervento diretto in tutte le situazioni in cui esso sembra corrispondere al reciproco interesse dell'Amministrazione Comunale e degli operatori;
- la semplificazione e la chiarezza delle procedure sia per la costruzione dei progetti urbanistici ed edilizi sia per la loro valutazione;
- l'incentivazione degli interventi di demolizione e ricostruzione come modalità rilevante del rinnovo urbano;
- il superamento della tradizionale zonizzazione funzionale delle aree, sia per reintegrare le funzioni pubbliche e le funzioni private, sia all'interno del concetto stesso di "funzione" dove la tendenza alla "non specializzazione" appare sempre più dominante e rispondente al requisito della flessibilità e della adattabilità degli spazi alle funzioni. Partendo da questo punto di vista si è scelto di privilegiare il concetto di "carico urbanistico" aggregando per dimensione di peso le diverse funzioni lasciando quindi che possano localizzarsi liberamente sul territorio valutando solo le conseguenze sull'accessibilità e la mobilità, e utilizzando quindi il parametro dei parcheggi pubblici e pertinenziali come elemento fondamentale di controllo dei cambi di destinazione d'uso;
- la definizione dei Programmi di intervento nelle periferie. La filosofia che guida il Piano sta nel concepire ambiti unitari di aree periferiche, soprattutto ai fini della sua riqualificazione urbanistica: superare quindi l'idea di una periferia delle borgate, dei Piani di Zona, dei nuclei oggetto di recupero urbanistico, dei piani per le aree non residenziali; per ciascuna di queste "parti" erano immaginati interventi e procedure diverse. Con il Nuovo Piano questo insieme di attività e funzioni viene unificato in un unico tessuto da ristrutturare suddividendolo solo in "a prevalente destinazione residenziale" e "a prevalente funzione per attività" a seconda dello stato di fatto. Per esso si privilegia l'intervento tramite i Programmi integrati. E quindi si recepisce e si rende ordinaria l'esperienza maturata in questi anni con la sperimentazione dei Programmi di riqualificazione urbana (art.2 Legge 179/92) e dei Programmi di recupero urbano (art.11 Legge 493/93);
- la riduzione del ricorso all'esproprio, con l'introduzione dell'acquisizione compensativa nei Programmi integrati della Città da ristrutturare;
- l'introduzione del principio della sostenibilità, con un sistema organico di norme ambientali oltre che con le regole presenti nei Tessuti e negli Ambiti; la normativa della "Rete ecologica" è prescrittiva così come quella dell'Agro romano, finalizzata a selezionare gli usi compatibili nelle zone agricole;
- l'introduzione del metodo del Progetto urbano come la procedura più idonea a garantire la massima flessibilità progettuale dentro punti fermi non negoziabili e definiti dal Piano, e la massima pubblicizzazione e partecipazione alla costruzione del progetto stesso.

Quanto al governo del periodo transitorio, in attesa dell'approvazione del Nuovo Piano, un articolo finale, rende il meno traumatico possibile il passaggio dal vecchio al nuovo Piano, sia per quanto riguarda la consuetudini ormai consolidate del mondo tecnico e professionale, sia per ampliare, il più possibile, le potenzialità realizzative nel periodo di salvaguardia.

Il Piano di Roma sperimenta in modo generalizzato procedimenti attuativi di tipo perequativo. Questa impostazione rappresenta uno dei contenuti fondamentali della riforma urbanistica attesa da anni e non ancora realizzata. Una strada maestra per restituire oggettività ed equità alle scelte urbanistiche.

Troppo spesso è infatti accaduto che i proprietari di due aree confinanti si siano visti l'uno penalizzare con l'esproprio, l'altro premiare con la possibilità di costruire. Il Nuovo Piano persegue l'obiettivo di porre fine alla arbitrarietà di queste scelte suddividendo proporzionalmente benefici e oneri tra tutti i proprietari delle aree soggette a trasformazione. La soluzione è stata anticipata in molti programmi, già adottati o approvati dal Consiglio Comunale che hanno consentito, con decisioni eque e condivise, spostamenti di edificabilità, localizzazione di servizi, organizzazione di spazi liberi e impianti di infrastrutture.

Questa soluzione ha anche un effetto positivo sul mercato perché contribuisce alla redistribuzione della quota di rendita, a condizione che gli indici di trasformazione siano sensibilmente più bassi di quelli utilizzati tradizionalmente. Una condizione, quella degli indici bassi, necessaria anche per garantire la sostenibilità ambientale delle trasformazioni.

D'altra parte già nel Piano delle Certezze il principio perequativo era stato anticipato. Per alcune aree, la cui edificabilità prevista dal vecchio Piano non era stata più considerata compatibile dal punto di vista ambientale, è stato garantito il trasferimento delle volumetrie su aree edificabili e compatibili con lo sviluppo urbano.

La cessione compensativa
Il Nuovo Piano introduce, sempre seguendo il principio della perequazione urbanistica, e anche se in modo limitato e parziale, il meccanismo della cessione compensativa per l'acquisizione delle aree per il verde e i servizi pubblici.
Tale meccanismo, che interessa solo il 54% dei nuovi standard, prescrive cessioni gratuite in tutti gli Ambiti di trasformazione e nelle centralità e un doppio regime, per cui l'esproprio rimane comunque possibile nei Programmi Integrati della Città da ristrutturare.
La limitazione alla sola Città da ristrutturare del doppio regime, affida dunque unicamente al meccanismo espropriativo l'acquisizione del 46% delle nuove aree per il verde e i servizi pubblici di livello locale, con un'ipotesi di impegno finanziario che appare impraticabile se riferito ai cinque anni di vigenza dei vincoli urbanistici e alle limitate disponibilità dell'Amministrazione comunale.

Roma è una città che da almeno due decenni non presenta una crescita della popolazione, e nessuna analisi ha evidenziato nuovi elementi che possano far presumere nel medio periodo una modificazione di questa tendenza. Questo non significa tuttavia che alla popolazione stabile corrisponda una "offerta residenziale zero": al decremento della popolazione corrisponde infatti un consistente aumento del numero delle famiglie; inoltre esiste una dinamica interna alla popolazione residente che domanda nuovo spazio per migliorare le proprie condizioni abitative, o per adeguarlo alle esigenze e alle dimensioni dei nuovi nuclei familiari. Al tempo stesso, esistono nuove tipologie di domanda provenienti anche dalle persone che non risiedono stabilmente a Roma ma che qui lavorano periodicamente: si tratta di tipologie che esprimono la sempre maggiore complessità dei rapporti di lavoro e delle relazioni fra città.

I termini di fabbisogno e di dimensionamento non devono necessariamente coincidere. Corrispondono infatti a procedimenti diversi: il primo rappresenta la domanda che la situazione attuale e di medio-lungo periodo esprime alla luce di specifiche analisi; il secondo rappresenta le modalità con le quali l'amministrazione intende rispondere a tale domanda.

Le funzioni
Connesso al tema del dimensionamento è quello della definizione delle funzioni. Il Nuovo Piano assume un radicale ridimensionamento dell'espansione delle funzioni residenziali mentre dà un peso consistente alle funzioni non residenziali. L'obiettivo del Piano è quello di stimolare l'introduzione di funzioni per attività nelle parti di città via via più esterne e di promuovere una riconversione residenziale delle aree più centrali, facilitando in particolare il processo di frazionamento per il riuso delle unità immobiliari solo per la residenza.

Il punto di partenza, troppo spesso dimenticato, dal quale derivano le scelte più rilevanti, è la dimensione del Comune di Roma. Con i suoi 129.000 ettari, è il più grande comune d'Europa. Un elemento del tutto specifico, al tempo stesso positivo e negativo. Positivo perché questa dimensione consente di sviluppare un'eccezionale politica degli spazi liberi dal momento che, malgrado la devastazione causata dal fenomeno dell'abusivismo, grandi parti dell'Agro romano sono ancora integre e costituiscono una immensa risorsa di valore storico, ambientale e paesaggistico. Negativo perché entro questi spazi erano ancora previste dal precedente Piano possibilità di trasformazioni urbanistiche le cui dimensioni - circa 120 milioni di metri cubi di residuo edificatorio a prevalente destinazione residenziale - e la cui localizzazione, appare ormai del tutto incoerente sia rispetto a una seria politica di tutela e valorizzazione ambientale, sia rispetto alle reali dinamiche economiche e sociali.

I numeri del Piano
Tutta l'operazione del Nuovo Piano si basa su una politica di riduzione delle previsioni residue del vigente Piano Regolatore per ricondurle a dimensioni compatibili con le necessità di trasformazione e modernizzazione della città. Una manovra non solo di natura quantitativa, ma anche di natura qualitativa che consiste nello spostamento delle quantità residue, utilizzando gli strumenti della compensazione e della perequazione, e nella modifica delle destinazioni d'uso verso funzioni nuove a prevalente carattere non residenziale.

Grazie alla Variante di salvaguardia prima e al Piano delle Certezze poi, sono stati eliminati circa 60 milioni di metri cubi, cioè il 50% del residuo del Piano vigente. Previsioni di edificazioni che si trovavano in aree destinate in gran parte alla costruzione della cintura verde e del sistema dei parchi a cuneo che penetra fin nel cuore della città. Ma c'è di più. Il Piano delle Certezze ha eliminato anche le vecchie zone D, ha ridotto le possibilità edificatorie nelle zone agricole, ha eliminato le zone direzionali lungo la via Cristoforo Colombo, e ha salvaguardato quelle aree che possono consentire le connessioni ancora possibili tra gli spazi liberi.

Per il restante residuo del Piano vigente si è proceduto spostando le localizzazioni improprie, modificando le destinazioni d'uso, e riducendo ulteriormente gli originari carichi urbanistici.

Con queste premesse, ed escludendo il "già programmato", il dimensionamento del Piano si attesta a 198.273 stanze equivalenti delle quali più del 49% per usi residenziali ed il restante 51% per usi terziari e flessibili. A ciò si deve aggiungere la rivisitazione delle aree specificatamente produttive che consente un'offerta di circa 166 ettari per insediamenti "per attività", oltre ai 740 ettari degli Ambiti a pianificazione particolareggiata definita con destinazione produttiva come Castel Romano e S. Palomba. Di conseguenza il rapporto fra previsioni residenziali e non residenziali si sposta chiaramente a favore di queste ultime.

Le riflessioni e le esperienze degli ultimi cinquanta anni di politiche di recupero hanno oramai consolidato l'idea che la memoria densa e stratificata, viva e attiva rappresentata dal Centro Storico non possa più essere circoscritta entro il perimetro fisico del confine della città di antico impianto - le Mura Aureliane -, quantunque esso svolga un ruolo simbolico forte di identificazione dello spazio privilegiato nel quale si concentrano i valori più rilevanti da salvaguardare. È insomma acquisita l'idea che occorra valicare questo confine ed estendere un'attenzione e un riconoscimento di qualità storica ad una città e ad un territorio più ampio.

Il passaggio dal Centro Storico alla Città Storica non solo contribuisce ad allontanare l'approccio classico della zonizzazione funzionale, ma fa irrompere la memoria storica nell'intero corpo della città, permettendo di sfruttare al massimo una delle risorse più peculiari di Roma, che è appunto la diffusione dei valori della storia, e ampliando al tempo stesso la dimensione del termine "storia" inglobando in essa anche tutti i valori dell'architettura moderna e contemporanea e quei luoghi che hanno un riconosciuto valore simbolico per la città.

Siamo di fronte a un salto metodologico importante, praticabile soltanto da una cultura capace di coniugare, senza attriti paralizzanti, la Storia e il Progetto, e che consente di rispondere all'antica diatriba tra conservazione e trasformazione o tra permanere e divenire, due atteggiamenti che tendono a contrapporsi, facendo sorgere difficoltà concettuali e operative.

Il modello processuale
La Città Storica presenta un modello processuale triplice, fondato sull'integrazione di tre diverse categorie di intervento.

La prima, di tipo regolativo, è riservata ai tessuti urbani omogenei definiti "tessuti della Città Storica" per i quali la cartografia in scala 1:5.000 e le Norme Tecniche di Attuazione definiscono le procedure e le regole della trasformazione puntuale.
La seconda, anch'essa di tipo regolativo, è riservata ai tessuti urbani diversi dalla Città Storica (la Città Consolidata, la Città da Ristrutturare, la Città della Trasformazione) per i quali è stata predisposta la "Carta per la qualità" in cui sono cartografati tutti gli elementi archeologici e monumentali, vincolati e non vincolati, visibili sul tessuto della città contemporanea: dai più antichi ai più recenti, fino alle opere di rilevante interesse architettonico ed urbano di età contemporanea e agli spazi aperti.
La terza categoria di intervento, invece, è di tipo programmatico e progettuale, ed è rivolta agli ambiti urbani ritenuti strategici per la possibile attivazione di dinamiche trasformative. Il Nuovo Piano, infatti, accanto ai tessuti individua cinque grandi Ambiti di programmazione strategica - Tevere, Mura, Parco Archeologico Monumentale, Foro Italico-Eur, Cintura ferroviaria - che costituiscono la definizione di una "visione di sfondo" della città incardinata sulla continuità fisica di alcuni segni eccellenti della sua storia, e che possono svolgere un rilevante ruolo nel consolidamento e nella valorizzazione della forma urbis.